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By Elvio Baldinelli

(Translation by J. Edgar Williams)

CELACAt the beginning of December, 2011, the first Summit of the Community of Latin American States (CELAC) was held in Caracas, Venezuela, where presidents and representatives of 33 countries of the region met to set up this organization. The representatives who were present expressed hope that the consolidation of CELAC could entail the liberation of the Latin American countries from the traditional guardianship of the U. S. and Europe, making possible an advancement in the integration of their peoples, the resolution of their conflicts, and the promotion of their economic development.

CELAC aims to be a substitute for the Organization of American States (OAS), a long-standing organization in whose founding charter it is said that the American states created this international organization to secure an order of peace and justice, to promote their solidarity, to strengthen their collaboration, and to defend their sovereignty, territorial integrity, and independence — aspirations as lofty as those of CELAC.

Since the purpose of CELAC is to have a forum not including countries outside the region, this affects not only the OAS but also the Spanish-American Secretariat General (SEGIA), an organization inspired by Spain in order to enable its authorities to meet annually with the presidents of Spanish America.

One of the existing problems in the region is the excessive number of agencies with similar functions which try to bring together the chiefs of state. This happens not only with the OAS but also with the meetings of SEGIA, so that only half of the presidents attended the meeting held in October of this year.

In theory, CELAC will try to coordinate all the tasks between the commercial groups like Mercosur and the Andean Community, so as to be able to speak with one voice in international forums. But these purposes are superimposed on what it is presumed that the South American Union (UNASUR), an organization promoted by Brazil, is also doing.

The climate of war between Venezuela and Colombia, which started with the bombardment by Colombia of a guerrilla camp on Ecuadorean territory, was not solved by UNASUR’s mediation (then led by Nestor Kirchner) but by the pressure brought by the Colombian business community.

They pressured the present president, Juan Manuel Santos, to restore ties with the aim of recovering the annual U$S8 billion trade with Caracas, a fact which shows the inefficiency of international organizations.

But it is also true that the launching of CELAC did not begin with fair winds, since the purposes of the member countries are far from being similar, because there is no concurrence with respect to the future possibility that it may replace the OAS. In fact, the only definite positions in that area were set forth by Chavez of Venezuela, Raul Castro of Cuba, and Rafael Correa of Ecuador. Argentina, Brazil and Colombia don’t believe that CELAC is going to meet expectations.

The President of Argentina, Cristina Kirchner, though she added her voice to those supporting CELAC, claimed that she has firm plans for economic integration, and referred to “an intra-zonal economic integration” for the purpose of strengthening regional imports and setting up mechanisms which will help to protect her country from crises that come from abroad. She added — “It is good that the governments of Latin America unite, as we are now doing, but that is no reason to fight with those from elsewhere”. Her speech was different in tone from those of Chavez and Rafael Correa, and very much different from what was said by Raul Castro of Cuba and Daniel Ortega of Nicaragua, who, in the plenary session of the Summit, harshly questioned the U.S.A.

Experience in the Matter of Integration

There are also many other varied plans in the region for economic integration. Mexico is part of NAFTA (TLCAN) with the US and Canada. Also, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua and the Dominican Republic have in force a free trade treaty with the US — (DR-CAFTA) — and other treaties with Canada and Mexico through CARICOM. Also, Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua and Venezuela have their own group called “The Bolivarian Alliance for the Peoples of Our America — The Peoples’ Treaty of commerce”. Bolivia, Colombia, Ecuador, and Peru are joined in the Andean Community of Nations, with which neighboring countries are associate members. Recently, Chile, Colombia, Mexico and Peru signed a Pacific Agreement, which creates an area of strong integration among member countries which seek to conquer the Asian market.

The experience of the countries that formed the Latin American Free Trade Area (LAFTA — ALALC) in 1960 has been very educational. While it was not created for the business people of the region, it was easy to confront the resulting problem — that, in the majority of the member countries, the rate of inflation was high, thus making exchange rates unstable. They were protected from these problems by very high import tariffs, which hindered the entry of lower priced products. But shortly after the governments started to reduce tariffs, as agreed upon in the formation of the free trade zone, the business people raised very strong and well-founded opposition, because they had to live with the tariff reductions while exchange rate instability prevailed.

But there was another very serious problem — the absence of an organization devoted to solving controversies. Due to this, almost all member governments, every time they met, violated the Treaty, thus condemning it to death in a few years.

The Andean Group, which was created in 1969 by several countries which were members of LAFTA, being aware of the serious problem of not having an organization for solving controversies, created a Tribunal for that purpose. But from the moment when those governments signed the agreement creating it until their parliaments ratified it, five years had passed. During that time, there were no less than 5.000 violations of the Treaty, a situation which the Tribunal was never able to correct.

At the beginning of the decade of the ’90s, Mercosur was created by a treaty establishing an extremely rapid program of lowering tariffs. In four years, all tariffs on the products of its four member countries — Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay— were lowered to zero without generating the business resistance which had taken place with LAFTA in the ’60s. The reason was that, by that time, inflation was low in the four countries. Also low were import tariffs covering the rest of the world. Given these circumstances, if the businesses of these four countries were able to compete with the developed countries relying on only 10% – 15% protection, they could also compete with their neighbors in Mercosur with zero tax. Thus, Mercosur successfully began its operation.

But Mercosur was deficient by not having created a mechanism to ensure respect for the treaty since, although it had put in place a system to solve controversies, it worked poorly.

In 1996, “The Economist” of London published an article commenting on the subject in this way: “In 1991, Mercosur put in place a mechanism which included a Tribunal which has never been put to the test. In practise, disputes have been managed politically by the Presidents. but this comes at the cost of reduced security. Until there exists a proven mechanism for solving controversies which is politically neutral, investors will not be free of doubt.”

One of the great advantages resulting from the formation of a common market is that the products of businesses in any of the countries can enter the markets of the others without problems.. But in Mercosur, violations of the treaty have been so frequent that this has not happened. The result has been that the companies that want to begin the manufacturing process know that they cannot count on a supposedly expanded market, so it is better for them to work with the larger countries, primarily Brazil and secondarily, Argentina.

This explains the severe criticisms made in December by Danilo Astori, Vice-President of Uruguay, when he pointed out the difficulty of getting products and services into the Argentine market because of non-tariff barriers of all types. He included Brazil in this accusation, though to a lesser extent.

As this shows, in Latin America there is a surplus of agreements among countries and a shortage of political unity and of resolve to respect what their governments have signed and their parliaments have ratified. Therefore, it does not appear the CELAC will have a fate any different from its numerous predecessors.


Con la Creación de la CELAC se Confirma la Vocación Latinamericana de Multiplicar Foros con Escaso Futuro

por Elvio Baldinelli

A comienzos de diciembre de 2011 tuvo lugar la primera Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) en Caracas, Venezuela, donde se reunieron presidentes y representantes de 33 países de la región para constituir este organismo. Los mandatarios presentes manifestaron la esperanza de que la consolidación de la CELAC pueda suponer la liberación de los países latinoamericanos de la tutela tradicional de EE.UU. y Europa, posibilitando el avance en la integración de los pueblos, la resolución de sus conflictos así como la promoción del desarrollo económico.

La CELAC apunta a sustituir la OEA, organismo de viaja data en cuya Carta constitutiva se lee que los Estados americanos procurarán la organización internacional para lograr un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia, aspiraciones tan elevadas como las de la CELAC.

Como el propósito de la CELAC es contar con un foro en el que no formen parte países ajenos a la región, lo que afecta no solo a la OEA sino también la Secretaría General Iberoamericana (SEGIA), órgano inspirado por España para reunir anualmente a sus propias autoridades con los presidentes de Iberoamérica.

Uno de los problemas existentes en la región es el excesivo número de organismos que, con funciones parecidas, aspiran a congregar a los jefes de estado. Esto no ocurre solo con la OEA, sino también con las reuniones de la SEGIA, al punto de que solo la mitad de los presidentes acudieron a la reunión convocada por ésta en el mes de octubre de este año.

En teoría la CELAC tratará de coordinar las tareas entre los bloques comerciales como el Mercosur y la Comunidad Andina así como hablar con una sola voz en los foros internacionales, pero estos propósitos se superponen con lo que se supone también hace la Unión Sudamericana (UNASUR), organismo promovido por Brasil.

El clima de guerra entre Venezuela y Colombia que se desató por el bombardeo de este país a un campamento guerrillero en territorio ecuatoriano no se solucionó por una mediación del UNASUR, entonces liderado por Néstor Kirchner, sino por la presión del empresariado colombiano que presionó al actual presiente Juan Manuel Santos a reanudar los vínculos a fin de recuperar los u$s 8.000 millones de intercambio anual con Caracas, hecho que evidencia la ineficacia de los organismos internacionales.

Pero también sucede que la creación de la CELAC no se inicia con buenos vientos, ya que el propósito de los países que la integran dista de ser similares, como que no hay coincidencias respecto de las posibilidades futuras de que termine por reemplazar a la OEA. De hecho, las únicas posturas terminantes en este sentido fueron planteadas por Chávez de Venezuela, Raúl Castro de Cuba y Rafael Correa de Ecuador. La Argentina, Brasil y Colombia no creen que la CELAC lo vaya a hacer.

La presidente de la Argentina Cristina Kirchner, si bien se sumó a las voces de apoyo a la CELAC, reclamó que tenga proyectos de integración económica concretos y se refirió a “una integración económica intrazonal” a fin de potenciar las importaciones regionales y abordar mecanismos que ayuden a preservar a los país de las crisis que vienen de afuera. Agregó que “Es bueno que nos unamos los gobiernos latinoamericanos como la hacemos ahora, pero no por ellos tenemos que pelarnos con los de afuera”, en un discurso que se diferencio del tono que usaron Chávez, Rafael Correa y mucho más lejano de la intervención de Raúl Castro de Cuba o de Daniel Ortega de Nicaragua, que en el plenario de la cumbre lanzaron duros cuestionamientos a EE.UU..

La experiencia en materia de integración

También son muchos y variados los esquemas de integración económica vigentes en la región. México forma parte del TLCAN con EE.UU. y Canadá. Por su parte, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana tienen vigente un tratado de libre comercio con los EE.UU, el DR. – CAFTA así como otros tratados con Canadá y México a través del CARICOM. También Bolivia, Cuba, Ecuador, Nicaragua y Venezuela tienen su propio bloque, llamada en este caso la “Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América — Tratado de Comercio de los Pueblos”. Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú conforman la Comunidad Andina de Naciones, de la que los países vecinos son miembros asociados y, recientemente, Chile, Colombia, México y Perú firmaron el Acuerdo del Pacífico que conformará un área de integración profunda entre los países integrantes que buscará conquistar el mercado de asiático.

Muy aleccionadora ha sido la experiencia de los países que formaron la ALALC en el año 1960. Mientras ésta no existió para los empresarios de la región era fácil enfrentar el problema resultante de que en la mayor parte de sus países la inflación fuera alta y, por lo tanto, inestables los tipos de cambio. Los protegían de estos problemas elevadísimos aranceles de importación que impedían el ingreso de productos a precios más bajos. Pero apenas los gobiernos comenzaron a rebajar los aranceles, según lo convenido para formar una zona de libre comercio, los empresarios levantaron una oposición muy fuerte y justificada, porque tenían que soportar la baja de los aranceles mientras prevalecía la inestabilidad cambiaria.

Pero hubo otro problema aun más grave consecuencia de la ausencia de un organismo de solución de controversias. Dada su falta prácticamente todos los gobiernos miembros, cada vez que les convino, violaron el Tratado de modo que fue letra muerta en pocos años.

El Grupo Andino, que se creó en el año 1969 entre varios países que formaban parte de la ALALC, alertados del grave problema que suponía no contar con un órgano de solución de controversias crearon un Tribunal para estos efectos. Pero desde el momento en que los gobiernos firmaron el acuerdo que lo creó, hasta cuando los parlamentos lo ratificaron, pasaron cinco años y, en ese lapso, tuvo lugar nada menos que 5.000 violaciones al Tratado, situación que el Tribunal nunca pudo corregir.

Al inicio de la década de los años ´90 se inicia el Mercosur con un Tratado estableciendo un programa de desgravación aduanera salvajemente rápido. En cuatro años, todos los aranceles de todos los productos de los cuatro países fueron bajados a cero sin que se produjera la resistencia empresaria que hubo en la ALALC en la década de los 60´. La razón fue que para esa fecha era baja la inflación en los cuatro países miembros así como los aranceles de importación para al resto del mundo. Dadas estas circunstancias si las empresas de los cuatro países podían competir con los desarrollados contando con una protección de solo del 10% al 15%, también podían hacerlo con sus vecinos del Mercosur con cero de gravamen, y así fue que el Mercosur inició con éxito su proceso.

Pero se falló en el Mercosur en no haber creado un mecanismo que asegurara el respeto del Tratado, pues si bien se puso en vigencia un sistema de solución de controversias este apenas si funcionó.

“The Economist” de Londres en un artículo que publicó en el año 1996 comenta el tema de este modo: En 1991 el Mercosur puso en vigencia un mecanismo que comprende un Tribunal que nunca ha sido puesto a prueba. En la práctica las diferencias han sido arregladas políticamente por los mismos Presidentes, pero esto tiene el costo de reducir la seguridad. Hasta que no exista un mecanismo de solución de controversias probado y políticamente neutral los inversores no estarán libres de dudas”.

Una de las grandes ventajas que resultan de la constitución de un mercado común está en que los productos de las empresas de cualquiera de los países miembros pueden entrar sin problemas a los mercados de los otros. Pero en el Mercosur la violaciones al Tratado han sido tan frecuentes que esto no ha sucedido, motivo por el que las firmas que quieren iniciar un proceso de fabricación saben que, al no poder contar con el mercado teóricamente ampliado, lo mejor es trabajar en los países más grandes: en primer lugar en Brasil y secundariamente en la Argentina.

Esto explica las severas críticas de Danilo Astori, vicepresidente del Uruguay, cuando en el mes de diciembre señaló la dificultad de acceder al mercado argentino con bienes y servicios en razón de la aplicación de restricciones no arancelarias de todo tipo, incluyendo en esta acusación también al Brasil, aunque en menor medida.

Como pude verse lo que sobra en América Latina son acuerdos entre los países, lo que falta es unidad de políticas y vacación para respetar lo que los gobiernos firman y los Parlamentos ratifican. No parece entonces que la CELAC vaya a tener un destino diferente al de sus numerosas predecesoras.

* Fue Secretario de Estado de Comercio Exterior.

American Diplomacy is the Publication of Origin for this work. Permission to republish is freely granted with credit and a link back to American Diplomacy

Elvio Baldinelli is a former secretary of state for foreign commerce in Argentina. Currently he is director of the Bank of Boston’s Institute for Sectoral Development of Argentine Exports.

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