por Luis Santiago SANZ
American Diplomacy is enabled to present this analysis of crisis and crisis management by Ambassador Sanz through the courtesy of the Centro de Estudios Estratégicos of the Argentine Navy. The text below is an abridged adaptation by the author of the version published this year in the Center’s Cuadernos Académicos Número 2, 2002.–Ed.
“En la articulación de toda maniobra la presencia de la actividad diplomática resulta imprescindible. La diplomacia es el corazón de la maniobra; irriga todo el sistema, actúa como material lubrificante de sus operaciones.”
Concepto de crisis
En virtud de la naturaleza misma de la Política y de las características que articulan las relaciones interestatales, un conflicto es siempre susceptible de configurarse.
Surge cuando una situación es valorada como una contingencia riesgosa y los Estados llegan al confrontamiento. Constituye una ecuación conformada por un elemento objetivo – fáctico – y otro de naturaleza subjetiva -estimatorio-que se vinculan entre sí .
El conflicto puede llegar a un estadio agudo: la crisis. Ella configura el punto más sensible de un proceso ascendente. Su desarrollo es rápido y severo. Se enmarca en una situación límite .
Al constituir la crisis una etapa del conflicto, toda la fuerza que arrastra la controversia se concentra. Por su estructura y funcionamiento conforma un verdadero microcosmos, cuyas características están dadas por la modalidad que adquiera la situación en base al grado de tensión que la envuelve, el escenario donde se sitúan los valores que entran en la disputa, el Poder de los Estados participantes y la personalidad de los protagonistas.
La crisis irrumpe súbita y casi siempre imprevistamente, generada por hechos que van incubándose en los estadios previos de la diferencia. Su origen puede ser accidental o provocado deliberadamente.
Las interacciones que cumplen los Estados bajo estas circunstancias llegan a su máxima tensión. Los ingredientes emotivos del disenso se exacerban en un grado que transforman la naturaleza del conflicto. Lo cuantitativo se torna cualitativo.
El nivel de la divergencia lo da la intensidad que ésta asuma en sus protagonistas. Su proporción conlleva el riesgo de un agravamiento, con capacidad de conducir a una escalada que culmine en una hostilidad franca. Su dimensión se relaciona con la importancia de las decisiones que deban adoptarse para restaurar el equilibrio. Las guerras comienzan en el marco de una crisis.
Por grande que sea el poder de disuación de un Estado siempre existe la posibilidad de entrar en una crisis.
Todas las dificultades que impregnan las resoluciones políticas se comprimen en los términos estrictos de un espacio temporal restringido. Su curso es breve, limitado en el tiempo. Se configura una situación que no puede prolongarse por el desequilibrio que significa.
Las alternativas posibles se reducen a dos direcciones: se produce un laxamiento o se avanza hacia un ascenso a los extremos, para decirlo con palabras de Clausewitz.
La crisis concluye en el momento en que se pasa a otro estadio. Finaliza por un arreglo que le pone término o cuando se cae, con dimensiones generalizadas, en el uso de la violencia física.
La gama de los procedimientos estratégicos queda muy reducida ante la concentración de los hechos.
Las crisis ofrecen ocasiones propicias para obtener ventajas pero a la vez conforman tiempos de riesgos.
Weintal y Bartlett recuerdan que el presidente Kennedy hizo notar que los caracteres chinos que expresan la palabra crisis significan “peligro” y “oportunidad.”
Se ha observado la extraña contradicción que encierran las crisis, en cuanto sitúan los acontecimientos al borde de la guerra al tiempo que incluyen la capacidad potencial de evitarla.
Quizá uno de los rasgos más salientes de las crisis esté constituído por la profundidad de sus efectos. Abren posibilidades para gravitar sobre el curso ulterior del diferendo.
Los resultados de las crisis deben ser explotados en los estadios subsecuentes del conflicto.
Las crisis no dan necesariamente un corte decisivo a los problemas, ni solucionan las diferencias.
El control y manejo de estas situaciones supone, para los conductores políticos, el mayor reto a sus condiciones. Exige equilibrio de razonamiento, nervios templados y valor moral. Cualidades que definen al hombre de Estado.
La crisis puede suscitar en sus protagonistas, una suerte de exaltación espiritual, un estado de gozo y disfrute, que atraviesa, como una onda, la atmósfera de ansiedad y preocupación que envuelve la soledad del decididor.
No ha escapado a la observación de algunos analistas académicos, la existencia de ese peculiar estado de ánimo -macabra fascinación, la llama Phil Williams- que la confrontación aguda ejerce sobre los artífices de la política y los diplomáticos envueltos en la crisis. Es un período de desafío para la capacidad y comprobación de la voluntad propia.
Sólo quienes han vivido estas situaciones conocen la intensidad que alcanzan estos momentos de plenitud.
El elixir de la acción. Rasgo perverso de la crisis.
Como fenómeno político las crisis internacionales encierran la máxima concentración de cuanto elemento participa en las interacciones que envuelven a las entidades que integran el sistema mundial.
Toma de decisiones en momentos de crisis
Las crisis poseen una gran carga de riesgos. Los mayores se sitúan en un momento ubicado en medio de las fases que conducen del pensamiento a la acción. En él se decide. Es entonces cuando se determina la naturaleza de los actos y la oportunidad de su ejecución.
Las crisis fuerzan las decisiones. No dejan margen para las actitudes pasivas.
Cuando esa conducta se aplica es siempre como un procedimiento
táctico que implementa una estrategia. La inactividad deliberada configura así una forma de acción.
La adopción de decisiones en circunstancias críticas asume una singular importancia.
Se trata de actos que poseen una fuerza potencial capaz de alterar el desarrollo total del proceso.
Las decisiones en las crisis constituyen una movilización hacia el esfuerzo, llevan indefectiblemente a la acción. No son enunciados de principios, ni asumen el carácter de pronunciamientos teóricos o abstractos.
El factor tiempo, intensamente imbricado con las crisis, envuelve todo el proceso decisional. Lo comprime, reduciéndolo a una mínima expresión temporal. Todas las fases que llevan a la resolución final se reducen a pasos breves que, de hecho, se sueldan en una estructura única.
La vertiginosa afluencia de los acontecimientos reclama una solución rápida. En las crisis prevalece el instante. La acción se confunde con el momento en que es decidida. Esa inmediatez no deja margen para una reflexión pausada. La urgencia arrastra el ritmo del pensamiento.
En las crisis el estímulo para la toma de decisiones proviene del protagonista que la desencadena. Se ejercita como iniciativa o es respuesta a la actividad ajena.
Las decisiones no las establecen los Estados. Las determinan mentes humanas. Los estudios de Allison definen modelos que muestran la compleja estructura de las secuencias que conducen hacia la decisión final, resultante de influencias nacionales, organismos, individuos, factores externos y fuerzas de orden espiritual (psicológico) y material, elementos que confluyen actuando sobre la voluntad del decididor.
La toma de decisiones arranca en un instante (rompimiento) que dinamiza un proceso conformado por etapas diferenciadas que, siguiendo un estricto orden cronológico, siempre continuo, llevan a la decisión final. Esta resolución se asienta en una visión integral de la política exterior del Estado y en la imagen que, el episodio generador de la crisis, provoca en sus participantes. Estos elementos en su conjunto establecen el contexto que define la situación.
La apreciación del cuadro situacional exige un extremado esfuerzo de objetividad, nada fácil de lograr en las crisis. La tensión emotiva que las impregna constituye el mayor escollo para alcanzar una veraz descripción del escenario real en que se asienta el proceso crítico, cuya apreciación está ya inficionada por el influjo de las distintas visiones personales que, saturadas por ideologías y credos políticos, cargan el juicio de los partícipes en el flujo decisional.
Las precarias condiciones que determinan la contracción de los tiempos obligan a elaborar las decisiones en las crisis en base a percepciones formadas con anterioridad a su efectiva irrupción. Los datos suministrados por la historia y las experiencias anteriores constituyen el único basalto firme de apoyo para las resoluciones que se toman en esas circunstancias. Se infiere de ello que el cálculo, sobre la eventual necesidad de tener que adoptar decisiones en crisis futuras, es un imperativo de la prudencia política. Prevenirlas hace posible obviar los efectos de la sorpresa.
Siempre debe tenerse en cuenta que lo imprevisto es posible. Lo inesperado, sucede.
La amplitud de los horizontes considerados en el planeamiento estratégico permite establecer ciertos lineamientos sobre el contingente curso de situaciones levemente prefiguradas. Sólo en ese nivel del pensamiento es posible concebir un plan que comprenda decisiones futuras a ejecutarse en el caso de crisis.
En cuanto al planeamiento operacional, por su inherente naturaleza, se adapta al ritmo de la crisis adecuándose a las fases de corto plazo de los objetivos puntuales y a los aspectos inmediatos de las decisiones estratégicas.
En los casos de crisis la sensibilidad de los planes, frente a los cambios y la fluidez de los acaecimientos, requieren una aguda observación para operar su temprano ajuste en caso necesario. Exigen una pulida confección que, incluso, considere la irracionalidad como un ingrediente posible en el proteico despliegue de la crisis.
La razón enfrentando lo irracional.
El planeamiento debe tener en cuenta no sólo la inteligencia del pasado sino la perspectiva del futuro, deduciéndose la probable influencia ulterior de las acciones previstas.
Cuando la etapa predecisional llega a la instancia en que se esbozan los cursos posibles de acción, la consulta, a los organismos de asesoramiento y a los sectores directamente afectados por la crisis, introduce en el proceso una modalidad deliberativa siempre compleja y delicada.
Las densas presiones que derrama la crisis sobre los participantes muestran su presencia en un debate en que convergen criterios dispares, iniciándose una afiebrada pugna intránea para hacer prevalecer estimaciones que responden a las diversas ópticas que suscita la crisis.
Los resultados son fatales cuando un incompetente logra imponer su criterio y concreta el influjo de la ignorancia activa en las decisiones.
Agotada la confrontación de opiniones el flujo decisional llega a la cima. La autoridad que decide elige. Mide las posibilidades y limitaciones, acepta ciertos valores y desecha otros. Es el momento de mayor trascendencia de todo el proceso.
En las crisis las decisiones asumen un carácter irrevocable. Una vez adoptadas entran en ejecución inmediata. No hay retorno desde actos que conducen a una serie de acciones subsecuentes.
Agrava la entidad de las resoluciones determinadas en momentos críticos la bruma en que se adoptan.
Las decisiones acordadas se efectúan bajo el peso que le infunde la dimensión de la crisis. El juicio riesga perder serenidad, atrapado por la afiebrada tensión que le inyecta el dramatismo de los sucesos. La urgencia con que deben definirse serias medidas hace más ardua la tarea de evaluar, en momentos fugaces, las múltiples implicancias y los efectos de actos dispuestos en un clima denso. No hay espacio para efectuar una indagación amplia en el espectro de las alternativas posibles.
La fatiga se adueña de la mente, luego de haber minado las resistencias físicas. La eficiencia mental sólo se sostiene por la exaltación que infunde la crisis.
Aspectos extraños a los problemas en juego, suelen alcanzar una fuerte gravitación sobre la naturaleza de las decisiones.
Las clásicas condiciones de aptitud, factibilidad y aceptabilidad, pueden quedar mutiladas por el efecto perturbador que ejercen contingencias accidentales, que se infiltran desde áreas ajenas al disenso. La fuerza avasallante de sentimientos y aspiraciones individuales o la incompetencia, aporta su impulso operante afectando, si logra imponerse, la lucidez del raciocinio que da siempre fundamento a la decisión, aunque ésta se exprese bajo la forma de una inspiración intuitiva.
Procedimientos y maniobras estratégicas
Cuando se opera en situaciones críticas, los modos de acción se reducen. Quedan limitados por la naturaleza misma de la crisis. El ingreso a las formas de un entendimiento pacífico da fin al estado crítico. A su vez, el empleo de los procedimientos más violentos y generales se activan cuando la crisis ha sido ya rebasada.
En el trayecto de una crisis se consuman acciones de acuerdo a los cursos establecidos por la Política y aplicados en el nivel de la estrategia superior utilizando su panoplia de medios operativos.
La capacidad para la acción depende de los recursos que se posean efectivamente en el momento en que se genera la situación crítica. La amplitud e intensidad de los elementos empleados se corresponde con la percepción que de ella se tenga.
Las acciones en las crisis pueden integrarse en una ejecución sucesiva, conformando maniobras articuladas en una concepción global de la crisis. Se trata de movimientos que cumple la estrategia en el nivel táctico y se consuman con la finalidad de asignarle una orientación a la dinámica del proceso o para influir en su estructura. La maniobra procede así como órgano de la concepción estratégica.
Irrumpe con el objeto de crear una variante en la posición estratégica o para anular la actividad contraria. Toma en ese sentido el carácter de un movimiento inductivo o la forma de una respuesta. La maniobra y la contramaniobra actúan así como acción o reacción.
No son actos aislados. Las maniobras se plasman mediante un conjunto de operaciones que conforman un desarrollo continuo y homogéneo. Constituyen un agregado de actos enlazados en una estructura única.
La maniobra es un dispositivo orgánico. No es estática, presiona hacia una dirección para subir en un proceso escalatorio, equiparar la acción oponente o flexionar hacia una actitud de transigencia.
La maniobra cierra cuando logra el objetivo propuesto. Se consuma en un espacio geográfico y en el interior de una dimensión temporal precisa.
Las características proteicas de la maniobra le permiten asumir perfiles cambiantes. La fluidez de sus movimientos pueden tomar modalidades sutiles o adoptar una expresión masiva de volumen considerable. Su ejercicio admite operaciones simultáneas a cumplirse en áreas diversas y con la intervención de componentes distintos del Poder del Estado. La maniobra principal puede ser encubierta por movimientos paralelos que velan sus líneas maestras.
Con frecuencia, en las crisis, la actividad adversaria se concentra sobre los aspectos que ofrecen mayor riesgo para el contrario. Para divertir esta acción debe recurrirse a maniobras destinadas a llevar aquel esfuerzo hacia otros puntos, obligándola a dividir la dirección de su embate. En ciertas circunstancias se acude al tendido de maniobras fictas, que fingen una intención, para limar el vigor de las operaciones opuestas. Al fracturarse la maniobra central en movimientos plurales se busca, además, producir una erosión en la resistencia del contrario, un desgaste en su voluntad (Ermattungsstrategie). El empleo de este artificio de simulación ayuda, simultáneamente, a detectar los recursos y la capacidad disponible por el adversario para operar en la crisis. El aumento de energía que demanda la creciente actividad que se le impone, obliga a mostrar, con mayor amplitud, la extensión efectiva de sus medios diplomáticos, económicos y militares.
Toda maniobra tiene capacidad exploratoria. Permite indagar posibilidades de una aplicación de medios operacionales más enérgicos y dan oportunidad para establecer la conveniencia de alterar la naturaleza de las acciones empeñadas.
El éxito, en casos que implican procedimientos múltiples, depende de la coordinación que se logre establecer entre ellos.
La maniobra traduce siempre un comportamiento y en ese sentido lleva una señal que revela intenciones y descubre designios.
Cuando la maniobra es el resultado de un acto decisional, que se adopta en el curso de una crisis declarada, el contexto crítico y la situación estratégica la condicionan. Su densidad y encauzamiento se diseñan en base a una evaluación urgente de las condiciones que la enmarcan. El trazado se corresponde con la exigua dimensión de su desarrollo, pues la maniobra se concibe, en las crisis, para ser ejecutada en un corto espacio de tiempo. Su desenvolvimiento es siempre breve. Nunca excede a la crisis.
La observación de un cuadro estratégico puede mostrar indicios que anticipan el avance hacia una crisis. Bajo esas circunstancias la prudencia política impone determinar las maniobras y conductas posibles y estimar sus eventuales consecuencias. Como medida precautelar deben ser objeto de atención especial los antagonismos prolongados. Pueden recibir un impulso que agudice el conflicto llevándolo al estado crítico, en cuyo caso, los medios participantes en las maniobras previstas deben estar en condiciones de actuar.
La maniobra se ejecuta con la diversidad de los medios disponibles por el Estado. Es el Poder aplicado en una acción dinámica. Sus movimientos implican un arte en cuanto suponen el empleo de formas imaginativas y resultan de una sabia combinación de múltiples procedimientos estructuralmente relacionados entre sí en procura de un objetivo preciso.
Mediante la propaganda y la acción psicológica se busca gravitar sobre la conciencia nacional y la opinión adversa. En esta tarea los medios de comunicación masivos desempeñan un rol de tremenda eficacia, en el desenvolvimiento de las maniobras, como complementos sustentantes de su viabilidad operativa.
Las medidas económicas -presión por embargo, bloqueo, etc.- asumen singular importancia en todas las fases de la crisis acompañando a los factores diplomático y militar que actúan como los más consistentes protagonistas en estos procesos.
En la articulación de toda maniobra la presencia de la actividad diplomática resulta imprescindible. La diplomacia es el corazón de la maniobra; irriga todo el sistema, actúa como material lubrificante de sus operaciones.
En las crisis la acción que cumple la diplomacia en el interior de la maniobra exige el despliegue total de sus energías. Debe explotar todos sus recursos en los diversos campos en que se extiende su actividad.
Actúa frente al circunstancial oponente por medio de comunicaciones oficiales y contactos con interlocutores habilitados. Esta relación permite apreciar el concepto que las partes tienen sobre el significado de la crisis, referencia insoslayable para modelar la construcción de la maniobra.
La vinculación directa con terceros, establecida por intermedio de las misiones diplomáticas permanentes o por el canal de enviados especiales, contribuyen a abrir cauce a la maniobra que fortalece la posición del Estado en el contexto de la crisis y debilita la del oponente.
En forma excéntrica a la maniobra, pero en conexión con ella, la diplomacia asume la tarea de informar sobre las causas de su actitud en la crisis, expone sus fundamentos de derecho y las motivaciones que dan justificación moral a su conducta.
Bajo determinadas circunstancias la acción diplomática procura insertar en la maniobra la adhesión de intereses afines o la puesta en ejercicio de las alianzas pactadas.
Estas tareas se complementan con la que se desarrolla en los foros internacionales. Los pronunciamientos que se obtienen en estos organismos poseen una incidencia relevante para el cálculo y la articulación de las maniobras.
La crisis es un fenómeno político y en él están fuertemente imbricados la diplomacia y el empleo de procedimientos militares. En su dinámica los dos aspectos quedan inmersos en situaciones políticas.
El poder militar es parte integrante de los recursos que emplea la política para apoyar a la diplomacia y a su vez recurre a la diplomacia para afianzar el esfuerzo armado, creando alianzas o estableciendo apoyos solidarios (58).
La fuerza militar no se expresa sólo por el ejercicio brutal y directo de la violencia. Su sola existencia genera efectos políticos.
En el curso de los procesos críticos el poder militar, mediante demostraciones y actos de violencia no bélica, contribuye al desenvolvimiento de la maniobra en que participa la acción diplomática. La tarea del soldado y la del diplomático se complementan.
La maniobra es el elemento operante en los estados críticos y como tal su gobierno constituye un aspecto del control y manejo de las crisis.
Control y manejo de la crisis
Organiser l’action est la première tâche de l’homme d’Etat, escribe Malraux.
Estos conceptos establecen con precisión la responsabilidad esencial que corresponde a quienes enfrentan situaciones de crisis internacionales. Para administrarlas dos procedimientos se aplican. Ambos se vinculan con el conjunto de decisiones políticas, maniobras y acciones estratégicas adopta entre el inicio y la finalización del proceso.
Mediante el control y el manejo de la crisis se busca proteger el plan de ejecución y regular el desempeño de los elementos que la conforman. Se trata de dos aspectos distintos. El control está referido a una acción astrictiva. El manejo a un concepto de proyección dinámica.
Los rasgos lúdicos, que caracterizan a toda la substancia política, se introducen con mayor fuerza en la crisis bajo la presencia de inesperados factores aptos para torcer su rumbo.
Las crisis ofrecen riesgos que le son inherentes. Las situaciones críticas llevan en su seno una carga de energía que le induce a expresarse en forma autónoma. Los acontecimientos asumen un ímpetu propio. Van modelando el contorno de la crisis fuera de todo cálculo racional. En esas condiciones la crisis impone su dirección al proceso
Otras situaciones de peligro surgen a consecuencia del efecto desquiciante que ejercen elementos que se incorporan en el desarrollo de las fases sucesivas de las crisis.
Evitar que los términos en que se desenvuelve la crisis desborden, es responsabilidad de la alta conducción estratégica.
El ejercicio de control de la crisis vigila que se mantenga su conformación dentro de la estructura en que es concebida por la dirección política cuidando que permanezcan sus lineamientos dentro del marco previsto como conveniente.
En términos generales el control entraña una tarea preventiva, destinada a impedir que los riesgos ocurran e incidan sobre la crisis. En el caso de producirse esta perturbadora contingencia le corresponde mantener sus efectos dentro de límites aceptables.
El control de la crisis supone una actividad impeditiva; procura lograr que la crisis no salte fuera de los lineamientos de la política exterior del Estado, encapsulándose en nichos extraños, desvinculados de las orientaciones básicas.
Las crisis pueden descontrolarse por múltiples causas. Con frecuencia ello acontece como secuela de una deficiente percepción del significado de las decisiones que adopta el oponente, por una errónea evaluación de la capacidad que se asigna a la parte adversa, o como efecto derivado de una información incompleta o distorsionada.
La quiebra puede producirse por causas que se sitúan en el estadio decisional o en los pasos de ejecución.
Cuando ello ocurre la crisis puede tornarse ingobernable por haberse alterado sus dimensiones o el nivel de su intensidad.
Las determinaciones adoptadas en momentos de crisis, bajo el influjo de una excitación emocional o por incapacidad de la conducción, llevan inexorablemente a una pérdida del dominio de los acontecimientos. Las situaciones imprevistas, cuando encuentran una inadecuada reacción, arrollan el marco frágil que encierra los sensibles términos de la crisis.
Las especiales circunstancias que rodean a las situaciones críticas, si afectan al equilibrio nervioso de sus protagonistas, pueden conducir a la adopción de medidas capaces de dislocar el proceso.
La presión del tiempo dificulta siempre el empeño de restaurar un orden que ha sido trastornado.
El más serio motivo que puede conducir a un descontrol de la crisis ocurre cuando el poder político cede su plaza.
Los elementos sectoriales cubren de inmediato el vacío.
Se riesga que los factores más activos del Poder nacional trasformen su naturaleza y asuman un rol desde el cual operan de acuerdo a su particular óptica. Las crisis suelen dar oportunidad a que surjan estas anomalías, en detrimento del principio, según el cual, el centro de la decisión debe quedar en el ámbito político.
El control se ejercita cuidándose que los medios sectoriales que intervienen en la crisis no funcionen aisladamente, desprendidos de la conducción coordinada que requiere el manejo de estas situaciones.
Uno de los aspectos más delicados para el control de las crisis se relaciona con la participación del establecimiento militar en la dinámica de esos procesos. Resulta difícil evitar que las perspectivas disímiles, de los estrategas militares y la de los artífices civiles de la política, no afloren en las crisis. En esos momentos pueden generarse, más que en otras circunstancias, situaciones que inducen a los mandos militares a gravitar decididamente en la formulación y ejecución de la política. La naturaleza misma de los acontecimientos que se desarrollan en los momentos críticos le impulsan a tomar una presencia que aspira a ser decisiva. El pensamiento militar puede inclinarse a encauzar la acción hacia el ámbito que le es propio. Su visión desde un ángulo específico, en la zona focal del enfrentamiento, puede inclinar hacia posiciones que distorsionan los lineamientos trazados desde el plano más amplio de la política. Estas situaciones surgen en las crisis que envuelven a los países cualquiera sea su tradición institucional.
Para evitar este grave riesgo es esencial que el factor militar – llamado a actuar en una posición decisiva en las crisis – encuentre su ubicación correcta en la estructura funcional del Estado.
Si bien el medio militar, en su exteriorización más rotunda -el empleo directo de la violencia física-, ocupa una situación notoriamente ostensible entre las formas expresivas del poderío, corresponde tener en cuenta que se trata de un ingrediente en la composición integral del Poder.
La posición del factor militar en la acción exterior del Estado quedó precisada con claridad por Clausewitz en su célebre dictum: Der Krieg ist eine blo_e Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln.
Si la guerra es un acto esencialmente político contiene error el criterio que distingue entre medios políticos y militares. El carácter político de la acción militar indica la profunda vinculación queexiste entre ellos. De allí que el mando de las fuerzas armadas, no obstante estar subordinado debe conocer a fondo las intenciones de la alta conducción del Estado. En los momentos de crisis tiene que estar advertido de las intenciones políticas, e informado sobre el nivel en que se desea mantener la tensión. Debe intervenir en todos los aspectos que impliquen una participación del modo militar, ello resulta imprescindible para fijar la forma, las modalidades y el momento de su presencia activa en la crisis. Ningún plan militar puede ser elaborado sin un conocimiento íntimo de la situación política. Ninguna concepción política puede prosperar sin un conocimiento de la situación militar.
Escribe Harry G. Summers, Jr., en su valioso estudio, On Strategy: The Vietnam War in Context. (Strategie Studies Institute, U.S. Army War College), pág.117:
Just as the military need to be aware of political, economic, and social issues, so our civilian leadership must be aware of the imperatives of military operations. They need to understand that national policy affects not only selection of the military objetive but also the very way that war is conducted.
En las agudas situaciones que se suscitan en los momentos críticos, puede surgir un fuerte recelo, en los sectores civiles del gobierno, generado por el temor al avance de la presión militar, que induce a un rechazo de plano a toda participación castrense en las decisiones políticas. Sustenta a este respecto Clausewitz que no existen conflictos naturales entre los intereses militares y los políticos, si alguno surge deberá ser atribuido a una comprensión imperfecta.
En el caso de existir alianzas la preocupación por el control debe extenderse a los movimientos de los aliados. La alianza con el poderoso constituye siempre una forma de subordinación para el débil. La crisis puede descontrolarse si la estructura estratégica está cimentada en una sobredependencia. La posición estratégica debe evitar un asiento exclusivo en el funcionamiento de alianzas. Los acuerdos pueden ceder ante el impacto de la crisis.
Una robusta conformación evita la dependencia de vínculos frágiles y deja a la creación política desaferrada de sometimientos y con movilidad selectiva ante la eventualidad de que el aliado se muestre elusivo o deserte de sus compromisos.
Si bien la crisis solidifica y alienta la cooperación cuando existen intereses comunes, esos apoyos pueden desvanecerse en el caso de no haber una pronta reacción exitosa. Las alianzas se rompen por interés y utilidad.
Las conductas de los Estados están impregnadas por el interés propio — interés nacional. El principio del Derecho Procesal, es axioma en las relaciones interestatales: sin interés no hay acción.
No es suficiente controlar la crisis, debe ser manejada.
El manejo de crisis (crisis management, Krisen Beherrschung) se vincula con su gobierno y la administración de su desarrollo. Se refiere a la conducción del proceso crítico. Su sustancia esencial es dinámica y su naturaleza expansiva. En su actividad quedan manifiestos los aspectos positivos de la acción, en cuanto traduce el impulso que da orientación al rumbo que se desea imponer a la crisis, modelándola.
El conjunto de acciones que se ejercitan en el interior de una crisis busca proyectarse hacia un objetivo definido. Estas se cumplen por la aplicación de un conjunto de procedimientos que comprende gestiones de alto nivel político, articulados en cauces diplomáticos, económicos y militares.
La coordinación refinada de esas acciones, constituye un acto de gobierno que implica una movilización del Poder en todas sus expresiones, de una gama que cubre matices persuasivos, intimidatorios y de presión.
La capacidad operativa del Estado para manejar la crisis depende del conjunto de elementos que constituyen su poderío. Según el nivel y significación que se asigne a la crisis puede intervenir en su manejo en forma ostensible todo el potencial del Estado o sólo algunos de sus componentes. En la crisis el Poder está ya enfrentado. Colisionan los fines y los medios. La masa del Poder disponible y las restricciones que la afectan, establecen el basamento en que se asienta el manejo de la crisis.
La acción se instala en el tiempo. Su puesta en obra en la crisis debe plegarse al acortado lapso que dispone para su desarrollo. Síguese de ello que esta limitación debe ser compensada con la fuerza de una eficacia rotunda. Las crisis exigen ataques netos. El manejo de la crisis queda adscripto a la rápida concepción de las acciones y a la celeridad con que se ejecutan en el tiempo que huye.
El uso del tiempo entra en el manejo de los estados críticos. Puede emplearse como factor de presión o para distender la carga que supone el apremio de los hechos que configuran los trincados y agudos perfiles de las crisis. En el interior del tiempo se dispone el ritmo de las maniobras, el sincronismo, o la sucesión de sus movimientos. El gobierno del tiempo asume una importancia decisiva para el manejo de la crisis. El tiempo siempre avanza, sus garfios precisos y férreos, ponen plazos breves y fulminantes. Concedérselo o quitarlo al oponente para que decida y obre es un aspecto delicado en el manejo de las crisis. La suerte de las acciones está ligada al momento de su ejecución.
El espacio de la crisis está constituido por la superficie de fricción que la conforma. No se reduce estructuralmente al área focal del enfrentamiento. Abraza toda la dimensión afectada por la crisis. Comprende los diversos ámbitos en que se evidencia la tensión que genera la controversia. Los campos que quedan bajo sus efectos se constituyen en la arena de interacciones que se consuman con modalidades que se ajustan a la naturaleza de los escenarios en que se localizan.
En el manejo de las crisis la dirección puede orientarse a dilatar su órbita incorporando al área de perturbación nuevos terrenos, asignándole una mayor amplitud. Para el manejo de la crisis debe tenerse en cuenta que aquí el tiempo se convierte en espacio.
A medida que se prolonga la duración de la crisis el espacio cubierto por ella puede expandirse. Los términos del disenso son susceptibles de ser sometidos a foros internacionales o insertarse en ellos otros Estados, como partícipes directos, mediadores o apoyos laterales.
Al manejo de la crisis compete apelar a estos recursos o rechazarlos. El impulso para contraer el espacio de la crisis exige un esfuerzo considerable. A su vez la tarea de desarticular la acción centrífuga requiere el ejercicio de maniobras sutiles y firmes.
Las circunstancias específicas del caso dan las pautas que determinan la conveniencia de expandir o estrechar los límites de la crisis. Es este un aspecto que se vincula con la presencia de sus actores y el rol que desempeñan en ella.
Son los Estados sus grandes protagonistas. Suelen participar además entidades, individuos, empresas y organizaciones como factores desencadenantes del proceso crítico o elementos colaterales en su desarrollo; pero el centro de la acción en las crisis internacionales reside siempre en aquellos cuerpos políticos.
En el manejo de las crisis sus elementos dirigentes asumen un rol considerable. Mentes humanas adoptan las decisiones que disponen las conductas a seguir y las que dan sentido a la ejecución de las operaciones que las consuman. En los dominios profundos y oscuros de la personalidad fermentan impulsiones que nutren la acción y engendran la respuesta a las situaciones originadas por los estados críticos. Ningún elemento humano puede enterrarse en el olvido cuando se trata de administrar una contingencia política.
Se desprende de ello que la personalidad de los conductores, cobra una dimensión cardinal para el gobierno de la crisis, que siempre configura un caso extremo. Dominarlas requiere específicas calificaciones en quienes actúan en el tormentoso perímetro de sus vibraciones. En los movimientos que se consagran para someterlas se revela la maestría del estadista. Desafortunada circunstancia para una Nación no poseer, en esos graves instantes, conductores dotados de reales condiciones. En los momentos de crisis no cabe fingir aptitudes ausentes.
El deficiente manejo de las crisis puede explicarse, en muchos casos, por la personalidad de quienes intervienen en ellas. Una pobre concepción de las responsabilidades que se asumen en tan delicadas situaciones internacionales, anteponer el medro personal a los intereses nacionales que se cuestionan, la displicencia en la ejecución y la búsqueda de éxitos fáciles, causan estragos en el desarrollo del proceso crítico.
Los espíritus propensos a distanciarse de la realidad objetiva dejan en un primer plano sus aspiraciones desconsiderando las capacidades adversarias. Las consecuencias de esa evasión brusca del pensamiento lógico, suelen ser fatales.
Un temperamento asténico es inepto para actuar bajo circunstancias críticas. Tiende a ceder por naturaleza. Confunde conciliar con demisión. El manejo de la crisis reclama un alto grado de serenidad que imponga calma en el turbión que generan esos estados desgastantes, firmeza para resistir el asedio de las presiones, una complexión orgánica que se sostenga sin abdicaciones a lo largo de todo el proceso y que se vigorice con el desafío de los escollos.
“La culture général est essentielle pour tous les hommes détenant une parcelle de pouvoir,” afirma Duroselle. Para el manejo eficaz de una crisis internacional resulta una condición insoslayable. Expande una severa iluminación sobre los hechos. Abre la mente al pensamiento. Le comunica profundidad.
Quienes ignoran la substancia de los hechos descubren post factum leyes políticas que la Historia – esa instructora, punto de tangencia de las experiencias humanas – tiene registradas desde siglos. Es ella el limo fecundo que da alimento a las ideas en que respira toda política grande. Proporciona estímulo a la creatividad, factor de alta significación en el manejo de las crisis para romper la soberanía opresiva del instante.
La imaginación creadora establece rumbos nuevos que extienden el espacio para la maniobra operativa y acrecienta la capacidad de reacción ante situaciones repentinas. Deja percibir, en las tensiones que cohabitan en el campo de la crisis, oportunidades que se ocultan bajo su crispada apariencia.
Audacia con un fondo de prudente cautela armonizadas en el equilibrio de un pensamiento fortificado por la experiencia, cifran las calidades que permiten enfrentar y dirigir a las crisis. Las modalidades y técnicas de trabajo, que se aplican para manejarlas, están decisivamente influenciadas por la personalidad de los gobernantes. En algunas ocasiones se han seguido los canales formales de la estructura institucional, en otros casos se constituyen equipos ad hoc de especialistas; bajo determinadas circunstancias cobran influjo directo individuos que gozan de particular ascendiente en el centro de la decisión política.
Si la mecánica del trabajo está en relación con la idiosincrasia del gobernante, el peso de las influencias extrañas sobre su ánimo responde también a las condiciones de su temperamento.
Un factor que asume singular fuerza en el manejo adecuado de la crisis está dado por la idea que los actores se formen de ella. La entidad que atribuyen las partes a los intereses en juego, por encima de su significación real y objetiva, gravitará sobre la naturaleza y el volumen de las acciones que habrán de empeñarse y los peligros que se está dispuesto a enfrentar.
Para calcular las reacciones del oponente y el efecto de las acciones propias sobre él, resulta inexcusable considerar el grado de importancia que asigna a los resultados del conflicto que envuelve a la crisis. Debe tenerse presente que los Estados pueden atribuir al problema en disputa, un valor desigual y ello ejerce influencia decisiva, en la disposición que tienen para moderar sus objetivos o enfrentar situaciones de alto riesgo.
La dinámica de todo el proceso discurre entre dos extremos; en él se opera, escalando o desescalando el nivel de las acciones. Si la concepción global de la crisis es un atributo político, la alta ejecución corresponde a la estrategia, que actúa en el nivel superior de las operaciones. Por su intermediación la dirección política entra en ejercicio de los procedimientos destinados a manejar la crisis. El estudio sistemático de los casos históricos de crisis muestra la variedad de recursos empleados para su manejo. Ciertos principios pueden extraerse, inferidos de una apreciación empírica de esa dilatada praxis. Se trata de comportamientos gestados en el interior de un sistema creativo, en el que los Estados deben adecuarse a las complejidades que ofrece el fenómeno crítico.
Exhibir una resolución firme conforma una regla de oro para el manejo de una crisis. Dejar impuesta la idea que se tiene una clara definición del objetivo y que para su logro se está dispuesto a aceptar las consecuencias que deriven de ello, es el pilar que sostiene todo el mecanismo en que se apoya la conducción del proceso crítico.
El grado de credibilidad que dimane de la conducta gubernamental es decisivo para el desarrollo de las operaciones. Deben quedar evidenciadas, sin eufemismos, las intenciones que se persiguen; es, en consecuencia, imprescindible dar fuertes señales que transmitan al oponente con diáfana certeza que se está en aptitud de consumar actos de presión creciente. La valorización que éste efectúe será un factor determinante para el umbral que fije a sus reacciones.
El adversario ha de quedar convencido que el problema, al comprometer intereses nacionales, asume una magnitud que rebasa al propio poder político. Pero el manejo de la crisis requiere alígera movilidad para refluir en las posiciones adoptadas, si la visión del cuadro situacional revela una asimetría en la capacidad de fuerzas, que advierta la imposibilidad de obtener los resultados propuestos. En la obstinada pertinacia se fraguan las derrotas.
La circunstancia en que se produce el estallido de la crisis, la situación estratégica general en que se manifiesta, el particular momento que trasita la política interna del Estado y su posición en el sistema internacional, configuran el cuadro en que habrá de desenvolverse su manejo. Estos factores son elementos constitutivos de la singularidad que asume cada crisis diferenciándose de otras.
Es esencial para el manejo de la crisis tener claro los designios que se persiguen en el orden político general. De él deriva el objetivo que se ha de perseguir y al cual convergen las acciones y las maniobras que operan en los procesos críticos. El haber considerado, con cierto grado de probabilidad, el eventual surgir de una crisis permite fijar con mayor precisión la meta a lograr. Son ellas difíciles de anticipar con certidumbre, pero un alerta estudio puede advertir la contingencia de su dramático arribo.
El funcionamiento de los recursos operativos, constituye uno de los aspectos más delicados en el manejo de las crisis. La modalidad y el ritmo de la acción, la oportunidad en que es aplicada condicionan su resultado. La finalidad esencial que persiguen las tareas que se ejecutan para manejar los movimientos de las crisis tienden a obtener concesiones del oponente, gravitando sobre su voluntad y a la vez consolidar una situación estratégica favorable. Para ello debe llevarse a la conciencia adversaria la certidumbre del alto costo que le demandará proseguir con sus designios y el convencimiento de que debe cesar en la ejecución de sus planes.
Es de gran importancia política transferir al adversario el onus de un agravamiento de la situación y asignarle la carga de la responsabilidad por las consecuencias de su proceder.
Para incidir sobre las expectativas que pueda abrigar el oponente es necesario evitar la impresión de que sólo preocupa la salida pacífica de la crisis. Cuando, bajo el impacto de la actividad contraria se adopta la resolución de coaccionar con un mayor estímulo, es conveniente hacérselo saber. Debe quedar nítidamente asentado que los actos disuasorios se llevarán a cabo en forma automática, si persisten las circunstancias que originan la reacción, según está preceptuado en el estudio de Phil Williams.
Este autor subraya el peligro que se corre al conceder una victoria franca al adversario en cuanto el antecedente lo conducirá a esperar un tipo similar de arreglo en otras ocasiones y con relación a otros puntos en conflicto
Al adquirir la crisis un alto nivel de enfrentamiento las exigencias de mayor destreza en la superior conducción operativa aumentan. Es entonces cuando las partes vuelcan en ellas la masa activa o simbólica del poderío físico y los elementos intangibles de habilidad para llevar adelante la fuerza de su influencia política.
El avance debe efectuarse con dúctil compulsión y calculadas precauciones, en estado de alerta, para obstruir los movimientos del antagonista, que no dejará de aplicar las tácticas provistas por la experiencia y la doctrina, o las que surgen espontáneas en la aspereza de la crisis. No debe subestimarse nunca al contrincante en estas peligrosas pugnas. Siempre debe facilitarse una salida honorable al oponente, una vez logrado el objetivo sustancial, para flexibilizar su actitud negociadora. En todo el desarrollo del manejo de la crisis asume singular trascendencia el no ceder la prioridad en la acción. Mantener la iniciativa confiere mayor libertad operativa y en consecuencia se obtiene espacio para dar orientación al proceso crítico.
Para conseguir una más grande amplitud en el manejo de la crisis, no debe interrumpirse, ni en las situaciones ríspidas de su desarrollo, el contacto directo o indirecto entre las partes. Una quiebra en las comunicaciones, cuando es total, puede conducir a escalamientos desbordantes. En concomitancia con este aspecto es pertinente subrayar el relieve que adquiere en las crisis la comunicación con la opinión pública. En la administración de estos procesos ejerce una incidencia, a veces decisiva, la habilidad con que se manejan las percepciones del disenso que se dirime en la crisis.
Las informaciones que se suministran por los medios de comunicación masivos ejercen un efecto intenso, el que se proyecta inclusive en el curso y desenvolvimiento de los episodios que jalonan la crisis. Su fuerza avasallante afecta a los artífices de la política. Sus decisiones pueden perder agarre socavadas por una labor crítica y menguado su espacio de maniobra, o por el contrario recibir el sostén de una prédica favoreciente.
En el desarrollo de las crisis mediante la actividad de los medios de comunicación masivos se establece una lucha por las mentes, para implantar datos e imágenes que actúan sobre el pensamiento. Las técnicas de acción psicológica se establecen en base a la experiencia histórica y los elementos que suministra la psicología social. En ellas se nutren las leyes de la propa-ganda política, cuya incidencia, en el desenvolvimiento de las crisis, se hace sentir sobre la opinión doméstica y la exterior.
La presión se ejerce sobre el campo hipersensibilizado de una población excitada por las dimensiones generalmente graves que asumen los estados críticos.
Por la acción psicológica que cumple la propaganda se busca reforzar los apoyos, asignar fuerza ética y jurídica al objetivo, evitándose un desfallecimiento que afecte los perfiles políticos que se sustentan en la crisis.
Como la propaganda se proyecta no sólo sobre los protagonistas de la crisis y alcanza a los neutros e incluso a los adversarios, entre las operaciones proyectadas para manejar las crisis se cuenta el esfuerzo para incorporar los criterios propios al razonamiento del adversario, y de ser posible llevar la disensión a su campo derramando dudas que quiebren las resistencias internas.
La tremenda complejidad que ofrece el manejo de las crisis, con la activa participación de factores diplomáticos, económicos y militares, requiere un centro único de orientación que coordine los movimientos exigidos para su gobierno y administración correcta. El manejo de la crisis asume la categoría de un arte superior.
El embajador Luis Santiago SANZ es miembro de número de la Academia Nacional de la Historia y de la Academia Nacional de Geografía, Consejero del Centro de Estudios Estratégicos de la Armada y profesor emérito del Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Fue emgajador argentino en Dinamarca, Bélgica, Luxemburgo, y Uruguay.